Четвер, 03 вересня 2015 22:55

Правовой анализ Порядка въезда на временно оккупированную территорию и выезда с нее, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 04.06.2015 года № 367 (в части, касающейся граждан Украины)

I. Относительно полномочий Кабинета Министров Украины по принятию указанного Порядка.

Постановлением от 04.06.2015 года № 367 Кабинет Министров Украины утвердил Порядок въезда на временно оккупированную территорию Украины и выезда с нее[1](далее- Порядок).

В преамбуле постановления КМ Украины указывает, что оно принято «в соответствии с подпунктами 1 и 4 статьи 12.6 Закона Украины «О создании свободной экономической зоны «Крым» и об особенностях осуществления экономической деятельности на временно оккупированной территории Украины» и абзаца второго части второй статьи 10 Закона Украины «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины».

Подпункт 1 стати 12.6 Закона «О создании свободной экономической зоны «Крым» и об особенностях осуществления экономической деятельности на временно оккупированной территории Украины» (далее - Закон «О СЭЗ «Крым») определяет особенности пересечения административной границы СЭЗ «Крым» физическими лицами в период временной оккупации территории Крыма. Он, в частности, предусматривает, что «порядок пересечения физическими лицами административной границы СЭЗ «Крым» устанавливается с учетом Закона Украины «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины». Подпункт 4 статьи 12.6 устанавливает, что «на административной границе СЭЗ «Крым» вводится временный пограничный контроль».

Таким образом, положения данных подпунктов невозможно расценивать как такие, которые предоставляли бы Кабинету Министров Украины какие-то полномочия по ограничению свободы передвижения по территории Украины.

Что касается абзаца второго части второй статьи 10 Закона «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины» (далее - Закон «Об ОТ»), на которую также содержится ссылка в преамбуле постановления КМУ, то его содержание нельзя рассматривать в отрыве от всего текста статьи 10, которая устанавливает:

«1. Граждане Украины имеют право на свободный и беспрепятственный въезд на временно оккупированную территорию и выезд с нее через контрольные пункты въезда-выезда при условии предъявления документа, удостоверяющего личность и подтверждающего гражданство Украины.

2. Въезд иностранцев и лиц без гражданства на временно оккупированную территорию и выезд с нее допускаются только по специальному разрешению через контрольные пункты въезда-выезда.

Порядок въезда иностранцев и лиц без гражданства на временно оккупированную территорию и выезда с нее устанавливается Кабинетом Министров Украины».

Из анализа приведенной нормы следует:

первое - Закон гарантировал гражданам Украины право на свободный и беспрепятственный въезд на временно оккупированную территорию и выезд с нее через контрольные пункты въезда-выезда;

второе - Закон не делегировал Кабинету Министров Украины право принимать порядок въезда на временно оккупированную территорию и выезда с нее граждан Украины[2];

третье - единственным ограничением для въезда граждан Украины на временно оккупированную территорию и выезда с нее законодатель определил наличие документа, удостоверяющего личность и подтверждающего гражданство Украины.

Утвержденный Кабинетом Министров Украины Порядок въезда на временно оккупированную территорию Украины и выезда с нее в значительной степени ограничивает свободу передвижения через административную границу временно оккупированного Крыма. В пункте 1 Порядка указано, что его положения распространяются на «граждан Украины … иностранцев и лиц без гражданства».

Согласно статьи 19 Конституции, Кабинет Министров Украины, как высший орган государственной власти[3] обязан действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины[4].

Учитывая положения статьи 33 Конституции Украины о том, что ограничения свободы передвижения допускаются только законами Украины, Кабинет Министров не имел права вводить никаких дополнительных условий для въезда на временно оккупированную территорию и выезда с нее граждан Украины, кроме тех, что указаны в части первой статьи 10 Закона «Об ОТ».

Поскольку ни Конституция, ни законы Украины не наделили Кабинет Министров полномочиями по ограничению свободы передвижения граждан Украины по ее территории, включая и временно оккупированную территорию АР Крым и города Севастополя, это означает, что включая в Порядок положения относительно условий пересечения административной границы с Крымом гражданами Украины, Кабинет Министров действовал с превышением его полномочий, в нарушение Конституции и Закона «О свободе передвижения и свободном выборе места жительства в Украине»[5].

II. Относительно соответствия положений Порядка, касающихся граждан Украины, нормам международного и национального права

Настоящий Порядок регулирует вопросы пересечения административной границы свободной экономической зоны «Крым» при въезде на временно оккупированную территорию Украины и выезда из нее граждан Украины в соответствии с Законом Украины «О СЭЗ «Крым», а также иностранцев и лиц без гражданства - с учетом требований Закона Украина «Об ОТ».

Законом «Об ОТ» дано понятие самой оккупированной территории, однако не указано как проходит граница с указанной территорией, не дано понятие этой границы и не определен ее правовой режим.

Этот существенный недостаток Закона привел к тому, что использованная в тексте Порядка терминология страдает неопределённостью. Так, в Порядке отсутствует понятие какой-либо границы (черты, линии и т.п.) с оккупированной территорией. В пункте 1 Порядка говорится о пересечении административной границы СЭЗ «Крым», а не административной границы с временно оккупированной территорией. В то же время, пересекая административную границу СЭЗ «Крым», лицо оказывается на оккупированной территории, которая не имеет собственной границы.

Исходя из содержания пункта 1 Порядка, напрашивается вывод, что данный Порядок фактически установил правила пересечения административной границы СЭЗ «Крым», хотя по смыслу абзаца второго части второй статьи 10 Закона «Об ОТ», а также исходя из самого названия Порядка, он призван регулировать отношения в связи с въездом на временно оккупированную территорию и выездом с нее.

На практике считается, что временно оккупированная территория, как она определена в данном Законе, совпадает на местности с территорией свободной экономической зоны, определенной Законом «О СЭЗ «Крым». Таким образом, отдельные положения Закона «О СЭЗ «Крым» фактически ввели дополнительные ограничения при въезде на территорию оккупированного Крыма и выезде с нее, наличие которых может рассматриваться как составляющая вмешательства в осуществлении права на свободу передвижения.

В случае, если продолжающаяся дискуссия вокруг Закона «О СЭЗ «Крым» приведет к его отмене, Порядок фактически утратит свою силу, поскольку он сконструирован на отсылочных нормах к этому Закону.

Пункт 3 Порядка устанавливает, что въезд на временно оккупированную территорию Украины и выезд из нее граждан Украины осуществляется через контрольные пункты «при условии предъявления любого документа, определенного статьей 5 Закона Украины «О гражданстве Украины» или статьей 2 Закона Украины «О порядке выезда из Украины и въезда в Украину граждан Украины», а граждан Украины, не достигших 16-летнего возраста, - с соблюдением требований, предусмотренных для таких лиц Правилами пересечения государственной границы гражданами Украины, утвержденных постановлением Кабинета Министров Украины от 27 января 1995 № 57».

Поскольку указанное положение устанавливает дополнительные требования в отношении пересечения административной границы гражданами Украины, не достигшими 16-летнего возраста, которые не предусмотрены Законом «Об ОТ», это является вмешательством в право на свободу передвижения указанной категории граждан. Исходя из того, что такое вмешательство не предусмотрено законом, оно является нарушением данного права.

Кроме того, указанная норма по своей сути является довольно жесткой, абсолютной, не учитывает особенностей отдельных групп граждан и содержит признаки дискриминации по возрасту.

Часть вторая статьи 313 ГК Украины устанавливает, что физические лица, достигшие 14 лет, имеют право на свободное самостоятельное передвижение по территории Украины, а также право на свободный выбор места своего пребывания[6].

В то же время, пункт 3 Порядка ограничил граждан Украины в возрасте от 14 до 16 лет в праве на свободный въезд на территорию Крыма (выезд с нее).

Кроме того, дети в возрасте до 16 лет, не имеющие паспортов граждан Украины, не могут въехать в Крым (выехать из него), поскольку лишены возможности подтвердить свое украинское гражданство. Соответственно, в сложном положении оказались также их родители, законные представители и опекуны, которые не могут вывезти детей из Крыма, или ввезти их в Крым. Проблема состоит в том, что в перечне документов, подтверждающих принадлежность к гражданству Украины, не значится свидетельство о рождении, хотя на сегодняшний день именно оно фактически является документом, удостоверяющим личность ребенка. Указанный перечень приведен в статье 5 Закона Украины «О гражданстве»[7] и пункте 1 части первой статьи 13 Закона «О Едином государственном демографическом реестре и документах, подтверждающих гражданство Украины, удостоверяющих личность или ее специальный статус»[8]. Хотя последний закон, вступивший в силу с 1 января 2013 года и предусматривает выдачу паспортов гражданам Украины с момента рождения (часть 3 статьи 21), на сегодняшний день выдача паспортов по-прежнему осуществляется по старым правилам – по достижению ребенком 16-летнего возраста[9].

От действия указанной нормы Порядка пострадали (и потенциально могут пострадать) десятки тысяч несовершеннолетних украинских детей, имеющих родственные и иные связи с территорией полуострова.

Проблема для лиц, проживающих на временно оккупированной территории Крыма усугубляется еще и тем, что принятый Кабинетом Министров Украины 04 июня 2014 года Порядок оформления документов, подтверждающих гражданство Украины, удостоверяющих личность или ее специальный статус, гражданам, проживающим на временно оккупированной территории Украины[10], не содержит в перечне документов, которые могут выдаваться указанной категории лиц[11], таких документов, как паспорт гражданина Украины для выезда за границу и проездной документ ребенка.

Сложности с пересечением административной границы детьми остаются несмотря на то, что в украинском законодательстве существует прямое указание на то, что гражданство ребенка определяется по гражданству его родителей, а гражданство родителей указывается в свидетельстве о рождении ребенка[12]. Таким образом, наличие свидетельства о рождении ребенка и паспорта хотя бы одного из родителей (гражданина Украины), должно являться достаточным условием для въезда ребенка в Крым и выезда из него.

Пункт 22 Положения о паспорте гражданина Украины предусматривает, что у лица, взятого под стражу, или осужденного к лишению свободы, паспорт изымается органами дознания, предварительного следствия или судом, а при освобождении из-под стражи или от отбывания наказания, паспорт возвращается его владельцу. После оккупации Крыма лица, освобожденные из мест лишения свободы, имеющие на руках только справку об освобождении (когда по тем или иным причинам паспорт не был изъят и приобщен к материалам дела, или не был передан администрации места отбывания наказания), не могут возвратиться на территорию «материковой» Украины по двум причинам: во-первых, у них отсутствует документ, предусмотренный пунктом 3 Порядка, а во-вторых, справка, выданная компетентным органом страны-оккупанта не признается властями Украины.

Кроме того, вследствие действия указанной нормы, не могут покинуть территорию Крыма и лица, по тем или иным причинам лишившиеся там документов, удостоверяющих личность и подтверждающих гражданство Украины, поскольку они не могут ни оформить нового документа, ни получить удостоверение личности на «возвращение в Украину» по той причине, что:

- органы государственной власти Украины на территории Крыма временно не функционируют;

- Крым остается территорией Украины, а выдача такого удостоверения лицу, находящемуся на территории Украины не предусмотрена;

- консульские учреждения Украины на территории Крыма не действуют;

- в перечне документов, подтверждающих гражданство Украины, удостоверяющих личность или ее специальный статус, которые могут выдаваться гражданам, проживающим на временно оккупированной территории Украины, такой документ отсутствует[13].

Еще одна острая проблема – провоз новорожденных детей теми родителями, которые временно находились в Крыму и должны возвращаться с оккупированной территории. Эта проблема еще больше обостряется, если ребенок родился к тому времени, когда у матери заканчивался срок пребывания в Крыму согласно миграционным правилам РФ, и мать обязана покинуть территорию оккупированного Крыма, однако не может сделать этого вместе с ребенком, у которого отсутствует «документ, удостоверяющий личность и гражданство Украины».   

Обстоятельства, указанные в подпункте 1 пункта 38 Порядка, как основания для отказа во въезде на территорию СЭЗ «Крым» (временно оккупированную территорию)[14].

Исходя из положений данного Порядка (подпункт 1 пункта 38), граждане Украины, которые своевременно не вклеили фотографии в паспорт по достижении 25-летнего и 45-летнего возраста, не имеют правовых оснований для въезда в Крым с территории «материковой» Украины, поскольку их паспорта являются недействительными[15]. При этом, установленный п. 8 положения о паспорте гражданина Украины 5-дневный срок для вклеивания фотографий для указанной категории лиц[16] представляется необоснованным, особенно в ситуациях, когда лицу нужно срочно въехать на временно оккупированную территорию.

Обстоятельства, указанные в подпункте 2 пункта 38 Порядка, как основания для отказа во въезде на территорию СЭЗ «Крым» (временно оккупированную территорию)[17].

В соответствии с подпунктом 2 пункта 38 Порядка, лицу, в отношении которого в базах данных Госпогранслужбы есть информация о запрете выезда из Украины, должно быть отказано во въезде на временно оккупированную территорию Украины. Таким образом, лицо, постоянно проживающее на территории Крыма, в отношении которого действует такой запрет, не сможет ни по каким причинам (например, регистрация актов записи гражданского состояния, вопросы наследования, необходимость вклеивания фотокарточки в паспорт по достижении соответствующего возраста и т.п.) въехать в Украину под страхом получить отказ в возвращении к месту постоянного жительства, находящемуся в Крыму.

Обстоятельства, указанные в подпункте 7 пункта 38 Порядка, как основания для отказа во въезде на территорию СЭЗ «Крым» (временно оккупированную территорию) и подпункте 5 пункта 39 как основания для отказа в выезде с территории СЭЗ «Крым» (временно оккупированной территории)[18].

Представляются неправомерными ограничения, предусмотренные в подпункте 7 пункта 38 и подпункте 5 пункта 39 Порядка, которые дают право уполномоченным должностным лицам подразделения охраны государственной границы отказывать во въезде на временно оккупированную территорию Украины в случае нарушения лицом условий и порядка прохождения контроля, таможенных правил, санитарных норм или правил, или в случае невыполнения законных распоряжений или требований уполномоченных должностных лиц.

Во-первых, Порядок не содержит перечня таких нарушений, что предоставляет должностным лицам неограниченное право отказывать в пересечении административной границы, используя любое поведение лица, которое формально может быть расценено как «нарушение условий и порядка прохождения контроля» или «не выполнение законных распоряжений или требований».

Во-вторых, в Порядке не указано на какой срок действует такой отказ.

На практике лицо может обойти отказ в пересечении административной границе на одном из контрольных пунктов въезда-выезда, переехав на другой контрольный пункт и пройдя там все необходимые процедуры.

Таким образом, ограничение свободы передвижения в описанной ситуации не может иметь легитимной цели (во всяком случае, эта цель не достигается путем введения данного ограничения), а значит, является нарушением права, гарантированного лицу статьей 12 МПГПП и статьей 2 Протокола № 4 к ЕКПЧ.

Приведенный анализ свидетельствует о том, что Кабинет Министров Украины не имел предусмотренных Конституцией и законами Украины полномочий на принятие Порядка въезда на временно оккупированную территорию и выезда с нее, который устанавливал бы правила пересечения административной границы с временно оккупированным Крымом для граждан Украины.

Ограничения свободы передвижения в отношении граждан Украины, которые введены в действие указанным Порядком, являются не конституционными, дискриминационными по своему содержанию, а также противоречат статье 12 МПГПП и статье 2 Протокола № 4 к ЕКПЧ.

Учитывая положения пункта 15 части первой статьи 106 Конституции, Президенту Украины необходимо приостановить действие постановления КМ Украины от 04.06.2015 года № 367 по мотивам его несоответствия Конституции с одновременным обращением в Конституционный Суд Украины относительно конституционности указанного постановления[19].

 

 


 

[1] http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/367-2015-%D0%BF

[2] В части второй данной статьи речь идет исключительно об иностранцах и лицах без гражданства.

[3] «Кабинет Министров Украины является высшим органом в системе органов исполнительной власти» - статья 113 Конституции Украины (http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80/paran4690#n4690)

[4] См., также пункт 3 решения Конституционного Суда Украины № 3-рп/2012 от 25 января 2012 года (http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v003p710-12/paran55#n55)

[5] http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1382-15

[6] http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/435-15/paran1710#n1710

[7] http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2235-14/parao8#o8

[8] http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/5492-17/page

[9] См, например, «Положение о паспорте гражданина Украины», утверждено Постановлением Верховной рады Украины от 26.06.1992 года № 2503-XII, пункт 2: «Паспорт гражданина Украины выдается каждому гражданину Украины центральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере гражданства, после достижения 16-летнего возраста» (http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2503-12)

[10] Постановление КМ Украины от 04.06.2014 года № 289 «Об утверждении Порядка оформления документов, подтверждающих гражданство Украины, удостоверяющих личность или ее специальный статус, гражданам, проживающим на временно оккупированной территории Украины (http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/289-2014-%D0%BF)

[11] Настоящий Порядок определяет особенности оформления и выдачи паспорта гражданина Украины, временного удостоверения гражданина Украины, вида на жительство, вида на жительство, удостоверение лица без гражданства для выезда за границу, удостоверение беженца, проездного документа беженца, удостоверение личности, которая нуждается в дополнительном защиты, проездного документа лица, которому предоставлена дополнительная защита, гражданам Украины, которые проживают на временно оккупированной территории Украины (пункт 1).

[12] Статья 7 Закона Украины «О гражданстве» (http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2235-14); Постановление КМ Украины от 10.11.2010 года № 1025 «Об утверждении образцов актовых записей гражданского состояния, описаний и образцов бланков свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния» (http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1025-2010-%D0%BF)

[13] См. постановление КМ Украины от 04.06.2014 года № 289.

[14] «38. Уполномоченные должностные лица подразделения охраны государственной границы отказывают во въезде на временно оккупированную территорию Украины в случае, если:

1) лицо подало поддельный или испорченный документ, а также если ее документы недействительны или не отвечают установленному образцу или принадлежат другому лицу».

[15] «Положение о паспорте гражданина Украины», п. 8: «К паспортной книжечки по достижению гражданином 25- и 45-летнего возраста вклеиваются новые фотографии, соответствующие его возрасту. Паспорт, в который не вклеены такие фотографии, при достижении его владельцем указанного возраста, считается недействительным».

[16] См. также: http://dmsu.gov.ua/posluhy/pasport-gromadyanina-ukrajini/707-vkleyuvannya-fotografij-do-pasporta-gromadyanina-ukrajini-pri-dosyagnenni-25-ta-45-richnogo-viku

[17] «38. Уполномоченные должностные лица подразделения охраны государственной границы отказывают во въезде на временно оккупированную территорию Украины в случае, если:

2) в базах данных Госпогранслужбы есть информация о запрете лицу выезда из Украины».

[18] «38. Уполномоченные должностные лица подразделения охраны государственной границы отказывают во въезде на временно оккупированную территорию Украины в случае, если:

7) лицо нарушило условия и порядок прохождения контроля при въезде на временно оккупированную территорию Украины, таможенные правила, санитарные нормы или правила, или не выполнило законных распоряжений или требований уполномоченных должностных лиц контролирующих органов и служб, осуществляющих государственный контроль в контрольных пунктах;

39. Уполномоченные должностные лица подразделения охраны государственной границы отказывают в выезде с временно оккупированной территории Украины в случае, если:

5) лицо нарушило условия и порядок прохождения контроля при выезде с временно оккупированной территории Украины, таможенные правила, санитарные нормы или правила, или не выполнило законных распоряжений или требований уполномоченных должностных лиц контролирующих органов и служб, осуществляющих государственный контроль в контрольных пунктах».

[19] «Статья 106. Президент Украины:

15) приостанавливает действие актов Кабинета Министров Украины по мотивам несоответствия данной Конституции с одновременным обращением в Конституционный Суд Украины относительно их конституционности» (http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80/page2)

Back to top